Composición del precio de oferta en  licitaciones públicas

Los errores en la presentación del precio de oferta, son una de las causas más comunes para la descalificación de ofertas, pues la gran mayoría de los casos es irremediable.

El desglose del precio  de las ofertas  presentadas en licitaciones públicas del Estado es esencial y referido el precio, ya de por sí, elemento esencial de todos los contratos. Para ilustrarlo podemos usar el ejemplo del  lavado de dinero, en forma más amplia de activos, provenientes de fuentes ilícitas, para hacerlos ver como lícitos y poder darles uso en la economía formal, es todo una industrial  financiera, logística y bancaria paralela. Los mismos bancos en todo el mundo, ha sido a veces “flojos” al controlar el origen de los fondos en movimiento a través de sus cuentas; las campañas políticas se enlodan con aportes de dinero, viajes, publicidad, los equipos de fútbol son cuestionados, y hasta el Vaticano es cuestionable en el manejo de sus cuentas. Principalmente el narcotráfico, venta de armas, trata de personas y otras formas de crimen organizado necesitan “legalizar” sus beneficios.

Así que de nuevo, parece que se cierne sobre todo empresario o trabajador independiente una presunción de delincuencia, lo cual es injusto; pero real. Es entonces una situación para entenderla, no solo  enjuiciarla.

¿Por otro lado, cómo se libran las licitaciones públicas de la participación de empresas usadas para lavar dinero?

No hay fórmula infalible; pero el cumplimiento, entiéndase de las normas propias de la actividad económica del empresario, son punto importante, así como el control del Estado comprador, cuando analiza un precio presentado dentro de una oferta para ganar un contrato.

Esto es lo que interesa en este breve aporte sobre la composición y desglose del precio en las ofertas de licitaciones.

Probablemente ajena en su origen al asunto de lavado de activos por ejemplo, la obligación de desglosar los componentes del precio para contratos de obra y servicios es clara en el caso de Costa Rica, en el artículo 26 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), muy relacionado con el artículo 18 de la Ley de Contratación Administrativa (LCA) “Mantenimiento del Equilibrio Financiero del Contrato” El artículo 26 dice:

Artículo 26.-Desglose del precio. El oferente deberá presentar el desglose de la estructura del precio junto con un presupuesto detallado y completo con todos los elementos que lo componen. Esta disposición será obligatoria para los contratos de servicios y de obra pública; además, para cualquier otro objeto contractual que lo amerite cuando así lo exija el cartel.

La anterior obligación no excluye la posibilidad para la Administración de solicitar información adicional atinente al cálculo de los precios contemplados en la oferta, cuando ello resulte necesario.

 En los contratos en que intervengan factores que necesariamente deban cotizarse en moneda extranjera, la oferta contendrá un desglose de los componentes nacionales y extranjeros.

Podrá subsanarse la omisión del desglose de la estructura de precios, únicamente si ello no genera una ventaja indebida para el oferente incumpliente.

De forma similar, el Reglamento al Título II de la Ley 8660 para el caso del Grupo ICE -Instituto Costarricense de Seguros y  su normativa particular.

Como puede  verse, la posibilidad de subsanar está sujeta a que ello no genere “ventaja indebida”, lo cual a falta de una definición legal o reglamentaria, nos deja sujetos al devenir, a los cambios en las interpretaciones, y a una dosis de subjetivismo, operada en muchas ocasiones en contra del principio constitucional y legal de eficiencia y eficacia. Esto lleva entonces al descarte de muchas ofertas, y pérdida de mucho dinero para los empresarios oferentes, tanto por costos directos de las preparación de las ofertas, como por costos de oportunidad.

Esta exigencia para las ofertas, de un desglose real,  se relaciona con la necesidad de usar mejor los fondos públicos escasos. Busca evitar ofertas excesivamente onerosas en perjuicio de la gestión de fondos público y la atención de necesidades públicas, y un enriquecimiento injusto del empresario. También, evitar ofertas sin utilidad, pues tampoco podría el Estado enriquecerse a partir del empobrecimiento del empresario, o el incumplimiento de este con sus trabajadores, proveedores, etc. Sobre todo, el desglose de precio debe explicar la inteligencia económica del negocio, y parece llevarnos al límite, en cuanto el celo natural del empresario de buena fe, producto del cual desearía más bien guardar secreto sobre el composición del su precio, y del otro extremo, el fraude de Ley para ocultar operaciones ilícitas

La es norma, idealista y el artículo 26 del RLCA como casi todas, busca que el empresario declare en su oferta la estructura  real de precio y única; no que declare una estructura en su oferta, teniendo otra  estructura paralela de precio donde, por ejemplo, los costos son menores y las utilidades mayores.

Probablemente existen dos categorías de contrato divididas por la intensidad de la aplicación de esta norma: Las contrataciones de costos visibles y las contrataciones de costos grises.

Solo para efectos de estudio, las contrataciones de costos visible son aquellas donde las estructuras de costos son muy sencillas y previsibles. Por ejemplo limpieza y vigilancia, donde mano de obra con base en salarios mínimos más cargas del Ley, donde el 80% del total, más insumos y utilidad. Aquí el empresario se ve obligado a declarar en su oferta la estructura real de precio, o al menos una buena aproximación

Es probable que estos contratos de costos visibles sean menos vulnerables para ser usados en lavado de dinero,  o a la práctica de no dar a conocer los costos reales, incluso por razones válidas desde el punto de vista comercial, pues si el estudio de las ofertas (artículo 83 del RLCA) y   la fiscalización (artículo 13 de la LCA) se hace razonablemente por parte del Estado, para verificar el cumplimiento de a normativa laboral, de aseguramiento y tributaria,  existirá control sobre el pago de salarios, cargas sociales, e insumos usados. Esto le estrecha los márgenes de maniobra al empresario, quién podrá tener un rango de acción limitado a la utilidad declarada y gastos administrativos.

Es conocido que los márgenes de utilidad declarados en estos contratos no pasan del 10%, al menos en las estructuras de costos declaradas en la oferta.

El objeto contractual determina entonces estructuras de costos con pocos componentes, donde es difícil ocultar grandes ganancias o pérdidas, es decir, una estructura de costos  real muy diferente a la declarada en la oferta. No significa esto, una liberación del riesgo de error en la elaboración de ofertas, donde es común la descalificación de ofertas por aspectos como: inclusión de un porcentaje del “riesgos de trabajo” conocido como RT, menor al real, siendo que en estos casos, el empresario paga por ejemplo 3,5% sobre la planilla según el pago del mes anterior a la presentación de la oferta pero en la declara 5%; omisión de reservas para cumplimiento de obligaciones como vacaciones, aguinaldos o pago de horas extras, incluyendo su efecto sobre los aguinaldos proyectados (para efectos ilustrativos la resolución R-DCA-246-2021 de la Contraloría General de la República) o la omisión de costos propios como pruebas de laboratorio a realizar cada semestre, sobre los productos químicos ofertados.

Estos son realmente errores comunes, junto a la omisión de insumos, y porcentajes mínimos determinados ocasionalmente en los carteles. Tal es el caso del cartel, donde expresamente, y a veces en negrita se indica “utilidad mínima 10%”. Sucede que las empresas declaran utilidades menores,  y quedan fuera del concurso, pues su oferta se vuelve dispar, quebrando principios de igualdad, o al menos esa ha sido la línea a de la Contraloría General de la República.

Por otro lado, tenemos las contrataciones de costos grises donde las estructuras de costos reales son poco visibles. Los contratos de integración de equipos, obras, software, importaciones y otros permiten una manejo más flexible de las estructuras declaradas, y son a la vez, menos problemáticas para los empresarios, pues el Estado en la mayoría de los casos huye de indagar más sobre la composición del precio ofertado, en parte por su desconocimiento del negocio, donde aplica más la frase “zapatero a tus zapatos”

Fallas comunes en el precio de oferta

En relación con los desgloses de precios y estructura del precio declaradas, algunos de ellos son:

-Omisión evidente de costos. Esto puede darse al omitir actividades a una obra, personal o un costo evidente y puede ser visible la omisión desde la misma presentación de la oferta, o cuando esta indaga y pide mayor detalle al oferente, y este queda son explicaciones o argumentos

-Costos inflados: en este caso el error incluir en la oferta costos mayores, cuando por ejemplo existen una tarifa, norma o precio regulado. Por ejemplo cobrar un porcentaje mayor de riesgos de trabajo, aporte a pensión, o si una flotilla de vehículos debe ser sometido al revisión técnica vehicular, incluir un costo mayor a la tarifa vigente al momento de la oferta.

-Costos imprecisos: a veces simplemente la oferta no es congruente. El porcentaje de costos directos es muy inferior a la lista de materiales e insumos.

-Incongruencia en la rebaja del precio: Los empresarios pueden presentar rebajas de precio o mejoras, ya sea por regulación del cartel o de oficio, por disposición de los artículo 28 y 28 bis del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Un nuevo precio, demanda la presentación de un nuevo desglose, y según el complejidad del contrato, otros cambio, como el flujo de pagos proyectado, para el avance de una obra pública.

En contratación administrativa, el error es difícil de descartar. La lista puede continuar; pero de momento el objetivo es llamar la atención sobre un tema realmente determinante en los resultados de las licitaciones.