Ejecución contractual: Brecha entre el pliego, y las exigencias del Estado - Blog

Para la Administración Pública, diseñar un pliego de condiciones perfecto es un ideal inalcanzable. La complejidad legal, administrativa y necesidades cambiantes en contratos, por ejemplo según demanda para la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), plataformas de software expuestas a la obsolescencia tecnológica, o proyectos estratégicos en el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), donde el mercado evoluciona más rápido que los procesos de adquisición, se descarrilan.

El resultado es predecible: una vez adjudicado el concurso y en plena ejecución del proyecto, la entidad compradora descubre vacíos, desfases o nuevas necesidades no previstas.

Frente a esa brecha, surge la interrogante crítica para el contratista: ¿puede la Administración exigir válidamente prestaciones, bienes o servicios que no formaron parte del pliego ni de la oferta adjudicada?

La respuesta lógica y jurídica es categórica: no.

El límite infranqueable: vinculación del pliego y la oferta

En la contratación pública , el objeto del contrato queda delimitado de forma estricta por el pliego de condiciones y la oferta. Ninguna de las partes puede desbordar unilateralmente ese marco, sin un procedimiento formal que lo respalde.

Así lo ratificó el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V (resolución n.° 205-2011-V), al recordar el principio básico de intangibilidad:

“La oferta contenida en la plica vincula al oferente […] y a la Administración, en tanto que su aceptación significará admitir la delimitación de los términos y condiciones de la contratación según lo propuesto por el contratista.”

La Administración queda tan atada a los términos de la plica adjudicada, como el propio proveedor. Exigir entregables adicionales, estándares no pactados o soporte técnico ampliado al margen de lo cotizado constituye una vulneración directa al principio de legalidad y al equilibrio económico del contrato, un quebranto a la certeza jurídica.

Al respecto el oficio 28 de junio de 2017 DCA-1351 de la Contraloría General de la República:

“Uno de dichos principios consiste precisamente en el principio de formalismo de los procedimientos, de acuerdo con el cual se reconoce la obligación de parte de la entidad que tramita un procedimiento de contratación financiado con fondos públicos, de seguir un procedimiento reglado previamente, con el propósito, entre otros, de que quien ofrece tenga certeza de las reglas que regirán la elección del contratista y, de ese modo, el procedimiento se convierta en una garantía para el administrado y en una sujeción a la legalidad por parte de la entidad.”

La trampa del “ánimo de colaboración” y las promesas verbales

Pese a la contundencia normativa, los contratistas experimentados conocen la dinámica real en las mesas de seguimiento:

Interpretaciones extensivas: Administradores de contrato o unidades usuarias que fuerzan el texto del pliego para argumentar que ciertos alcances adicionales “estaban implícitos” en el contrato.
Apelaciones a la colaboración institucional: Solicitudes informales para “resolver el problema operativo” bajo la promesa verbal de compensaciones futuras o nuevos proyectos.
Presión y amenazas veladas: Advertencias sobre posibles retenciones de pagos de facturas, ejecuciones de garantías de cumplimiento o sanciones administrativas si la empresa no muestra “flexibilidad”.

Acceder a estas presiones para preservar la relación con la jefatura de turno es uno de los errores corporativos más peligrosos. En el sector público, los funcionarios rotan, cambian de parecer; los expedientes y las auditorías permanecen.

Las consecuencias de ceder: el contratista siempre asume el costo

Cuando un empresario entrega bienes, obras o servicios al margen de los procedimientos legales correspondientes, no está fidelizando al cliente: está asumiendo una contingencia jurídica y patrimonial severa:

Riesgo de nulidad y pérdida financiera: Todo pago que carezca de respaldo contractual o presupuestario formal es ilegal. La Administración no podrá cancelar válidamente esas prestaciones adicionales por las vías ordinarias de facturación.
Exposición ante auditorías y la CGR: Ante una auditoría interna o una fiscalización de la Contraloría General de la República, esos acuerdos informales se tipifican como contratación irregular. En ese escenario, la institución cerrará filas.
Pérdida de posición jurídica: Aceptar exigencias indebidas sin una reserva expresa de derechos debilita futuros reclamos de reajuste de precios, prórrogas de plazo o restablecimiento del equilibrio económico del contrato.
Riesgo de imagen: No veremos noticias comunicando la buena acción de empresas que dieron prestaciones o bienes al Estado sin cobros, en el contexto de un contrato público, sino juicios mediáticos de contrataciones fraudulentas.

La respuesta técnica: firmeza jurídica para encauzar a la Administración

Frente a una solicitud extracontractual, la primera respuesta debe ser una negativa documentada, pero redactada con precisión técnica y solvencia legal. Una objeción bien estructurada no busca fracturar la relación con la institución; persigue dos objetivos estratégicos indispensables:

Establecer una posición de rigor empresarial: Dejar claro a la Administración que la compañía opera con apego estricto a las normas de contratación pública y conoce el alcance exacto de sus obligaciones.
Corregir el rumbo institucional: Reorientar a la entidad pública para que abandone la vía de hecho y recurra a los mecanismos que la ley expresamente contempla.

Si la Administración requiere verdaderamente prestaciones adicionales para satisfacer el interés público, el ordenamiento jurídico ofrece vías legales: las figuras de modificación unilateral del contrato. Incluso más amplias en el caso del ICE.

Estos instrumentos exigen justificación técnica, verificación presupuestaria y formalización contractual expresa. Es un camino más riguroso, pero es el único que garantiza el pago de las obras o servicios, protege la rentabilidad del proyecto y blinda a la empresa.

Blindaje legal en la ejecución contractual

Distinguir entre una aclaración operativa válida y una imposición extracontractual irregular marca la diferencia entre un contrato rentable y un conflicto administrativo prolongado.

Durante años he madurado la asesoría a empresas proveedoras del Estado en la gestión estratégica de controversias durante la fase de ejecución contractual en proyectos de obras, data center, sistemas complejos, equipamiento y servicios de todo tipo. Analizamos requerimientos de administradores de contrato, estructuramos respuestas jurídicas de contención ante exigencias abusivas y negociamos la formalización legal de adendas y modificaciones contractuales bajo la Ley N° 9986. En etapas iniciales, los recursos de objeción y las apelaciones contra el acto final, marcan el camino seguro para la defensa de los legítimos intereses empresariales.

Protegerla rentabilidad y la seguridad jurídica de su contrato público, sin asumir obligaciones que no le corresponden, frente a una Administración Pública que usualmente tiene varios abogados especializados en contratación pública, es pilar del éxito del proyecto